|
Каспинфо июль 2001 |
|
Название: Геополитические проблемы Каспия Главные Пункты: * Неопределенность статуса Каспия делает невозможным решение многих экологических и социально-экономических прблем региона, поэтому необходимо сформировать международный комитет по каспийскому региону для разработки и координации согласованной экологической политики прибрежных государств, разработать модельный каспийский экологический кодекс, который примут государства региона, организовать международный мониторинг за экологическим состоянием Каспия и разработкой его ресурсов в виде особой функции, делегированной различными государственными органами. (20.07.2001) Полный Текст Геополитические проблемы Каспия Геополитические проблемы Каспия *** Е.В.Новикова Необходимость экологического сотрудничества в Каспийском регионе Экологическая защита Каспийского моря ставит уникальные юридические проблемы как перед правительствами, так и перед частными предпринимателями. Хотя в некоторых отноше-ниях интересы государства и частного сектора существенно различны, в случае с охраной окру-жающей среды у них есть общий интерес - разработать механизм регулирования экологической защиты Каспия на основе сотрудничества и координации усилий всех заинтересованных сторон. Без такого скоординированного подхода трудно представить, как правительства стран Каспийско-го региона смогут эксплуатировать богатства Каспия, обеспечивая при этом сохранность его уни-кальных экологических ресурсов. В выработке рационального и скоординированного механизма экологического регулирования, который мог бы применяться прикаспийскими государствами для уменьшения числа спорных юридических вопросов, крайне заинтересованы и международные компании нефтегазового сектора, проводящие операции в данном регионе. В настоящее время на пути разработки обширных нефтегазовых запасов Каспия экологически обоснованными мето-дами, как перед правительствами, так и перед предпринимателями стоят нерешенные юридиче-ские проблемы. Нефтегазовой отрасли необходим стабильный и предсказуемый эколого-правовой режим, рационально соотносящийся с проблемами охраны окружающей среды. Стабильность, однако, подрывается неурегулированностью правового статуса Каспия. Для целей экологической защиты вопрос урегулирования прибрежными государствами правового статуса Каспийского моря, вклю-чая установление надлежащего экологического режима, является абсолютным приоритетом. Такой режим важен также и с точки зрения содействия укреплению разумных договорных отно-шений государства как собственника природных ресурсов с частным сектором. Без такого режи-ма, из-за неполноты, а порой и неадекватности экологических стандартов, и также противоречи-вости правовых норм юрисдикции, применяемых в данном регионе, будет происходить непре-рывное нарастание юридических проблем. Государственное регулирование: международный контекст Правовой статус Каспийского моря, крупнейшего, имеющего международный статус внутрен-него водоема мира, остается неурегулированным на начало третьего тысячелетия. Проблема 1. Каково должно быть определение понятия "бассейн" Каспийского моря? Ни в международно-правовых нормах, ни в законодательстве прикаспийских государств "бас-сейн" Каспийского моря с четко определенными территориальными границами не выделен. Ме-жду тем, экологическая защита "бассейна" является ключевым вопросом для охраны самого Каспийского моря. Однако охрана бассейна возможна только после его территориального выде-ления и придания ему четкого правового статуса как объекта экологического регулирования. Собственно акватория Каспийского моря составляет одну десятую площади акватории всего бассейна, что объясняет зависимость состояния Каспийского моря от поверхностного стока во-досборного бассейна. Экологическая защита моря требует учета экологической взаимосвязи этих природных факторов и охраны всей экосистемы. Следовательно, проблема охраны бассейна Каспийского моря требует не только определения правового статуса самого моря, но и примы-кающих к нему участков водостока, находящихся на территориях прикаспийских и граничащих с ними государств. Проблема 2, условно называемая "Каспий море-озеро?" Уникальность физико-географических свойств Каспийского водоема обусловливает особен-ности эколого-правовых мер его охраны. Ранее вопрос о том, является ли Каспий морем или озером, имел чисто теоретический характер. Практически все исследователи, занимавшиеся каспийской проблематикой, были согласны с тем, что хотя этот водоем и. не связан с Мировым океаном, по главным своим физико-географическим признакам является морем, однако по хими-ческому составу его воды сходны с озерными . Использование "морской" или "озерной" моделей для решения правовых проблем Каспия приводит к разным правовым последствиям. Так, Азербайджан продолжает рассматривать Кас-пий озером, то есть, внутренним водоемом, и предлагает разбить его на сектора, примыкающие, соответственно, к территории прибрежных государств. Однако если считать Каспий "погранич-ным" озером, разделенным на соответствующие сектора прибрежных государств, это приведет к невозможности охраны природной среды Каспия как единой уникальной экосистемы. Следова-тельно очевидно, что раздел Каспия на соответствующие сектора не позволит проводить цело-стную и последовательную экологическую политику. Если считать Каспий морем, следуя предложению Туркменистана, Ирана и Казахстана, то по логике возможно установление отдельных экономических зон с юрисдикцией прибрежных госу-дарств. Однако в этом случае необходимо учитывать спорность правового положения Каспия в отношении регулирования его статуса существующими международными морскими Конвенция-ми, которые регулируют другие подобные объекты, так как Каспий является внутриконтиненталь-ным водоемом, полностью изолированным от Мирового океана. Возможен и третий подход к определению Каспия как особого водоема, условно рассматри-ваемого как "море-озеро". Это позволило бы найти оптимальную правовую форму регулирова-ния отношений по его использованию и охране. Регулирование, основанное на статусе Каспия как "моря-озера", допускало бы использование норм, применимых к режиму морских про-странств, но с учетом серьезной специфики, определяемой как близостью, так и, с другой сторо-ны, изолированностью данного водоема от Мирового океана. Очевидно, что правовой статус Каспия как "моря" или "озера" будет иметь определяющее воздействие на решение широкого круга экологически значимых вопросов, начиная с неистощи-тельного использования нефтегазовых ресурсов и кончая сохранением рыбных запасов. Как правительства, так и частные предприниматели заинтересованы в определении правового ста-туса Каспия не только с точки зрения распределения ресурсов между прикаспийскими государст-вами, но и - правового регулирования Каспийской экосистемы. Проблема 3. Обеспечение согласованной охраны и рационального использования прикас-пийскими государствами уникальных богатств Каспия Общеизвестно, что экологически обоснованные ограничения в отношении ловли рыбы нару-шаются ныне во всех прикаспийских государствах. К тому же с каждым годом усиливается за-грязнение Северного Каспия. Все это создает реальную угрозу уничтожения каспийского стада осетровых пород рыб. Сложившаяся ситуация диктует необходимость срочного установления согласованного режима рыболовства с учетом состояния моря и угрозы сокращения рыбных за-пасов. Сейчас становится все более очевидно, что Каспий является также крупным мировым нефте-газоносным регионом. Осуществление Азербайджаном, и, в "конечном итоге, Россией и Казах-станом, широкомасштабной разработки нефтегазовых месторождений, с одной стороны, приве-дет к необходимости развития сотрудничества, а с другой - затруднит возможности такого со-трудничества, учитывая конкуренцию в разработке нефтегазовых ресурсов Каспийского региона. Региональное сотрудничество должно преодолеть тенденцию региональной конкуренции в сфере эксплуатации минеральных ресурсов, если прикаспийские государства хотят решить имеющиеся экологические проблемы и защитить природную среду на Каспии. Необходимость сотрудничества для решения экологических проблем диктуется также такими особенностями, как связь между Каспийским водосборным бассейном и экосистемой моря, расположенность водо-сборного бассейна на территории восьми государств и большого числа административных еди-ниц, исторически сложившиеся в прошлом единые подходы и общие недостатки экологического регулирования государств бывшего Советского Союза, а также - сходные условия их социально-экономического развития, включая правовые системы. Как известно, конвенциями ООН по морскому праву предусмотрено сотрудничество друг с другом государств, омываемых замкнутыми и полузамкнутыми морями, в осуществлении их прав и в выполнении международных обязательств. Тем не менее, совершенно очевидно, что пер-спективы сотрудничества остаются ограниченными до тех пор, пока оно не будет служить для решения ряда серьезнейших социально-экономических проблем, стоящих перед этими государ-ствами. Важно также понять специфику позиции Ирана в отношении Каспия. Как Иран, так и СССР рассматривали прилегающие к их сухопутной территории части моря как внутренние во-доемы обоих государств. Ввиду такого исторического контекста Иран не определил механизм сотрудничества с СССР в сфере охраны и использования резервов Каспия. Тем не менее, разви-тие отношений сотрудничества с Ираном является ключевой проблемой. Необходимость такого сотрудничества была особо выделена в ходе тегеранской встречи 1992г. с участием пяти при-каспийских государств. Данная инициатива обязательно должна найти свое продолжение. Правовые проблемы инвесторов Многие проблемы экологического регулирования в Каспийском регионе обусловлены про-бельностью и противоречивостью существующего законодательства и практики его применения, а также нехваткой экологической информации. Проблема 1. Отсутствие надлежащего доступа недропользователя к экологической инфор-мации Заключаемые в данном регионе контракта на разведку и добычу нефтегазового сырья обыч-но предусматривают применение к нефтегазовым операциям экологических норм государства. На практике уполномоченные государственные органы дают инвестору весьма ограниченный доступ к информации, касающейся экологического состояния контрактной территории, либо по-тенциальных экологических проблем, могущих возникнуть в вследствие применения экологиче-ских норм государства. Подобный недостаток информации затрудняет если не делает невоз-можной, оценку предполагаемых экологических рисков связанных с предшествующими экологи-ческими ущербами и, как следствие, - ответственностью по экологическим обязательствам. Про-блема отсутствия базовой информации приобретает особую остроту в силу совокупных факто-ров воздействия на экосистему в результате ведения на Каспии нефтегазовых и иных операций. Проблема 2. Недостаточный уровень разработанности экологически требований. К нефтегазовой отрасли в Казахстане обычно предъявляется целый ряд излишне широко сформулированных экологических требований, не содержащих достаточную степень детализа-ции и не учитывающие специфику отдельных проектов. Отсутствие детальных и адекватных кри-териев негативно сказывается и на подготовке технико-экономических обоснований, необходи-мых для получения всех требуемых разрешений и на разработке ОВОС (оценка воздействия на окружающую среду), и на подготовке всей другой документации, представляемой для государст-венной экологической экспертизы. Проблема 3. Отсутствие единого перечня адекватных экологических требований. Экологические требования содержатся, как правило, не только в законодательных актах, но и в подзаконных актах, инструкциях, ГОСТах, методиках и т.д. В ряде случаев еще применяются акты, принятые в период существования СССР. Соблюдение законодательства в сфере охраны окружающей среды, вследствие его комплексного характера, сложности, пробельности и противоречивости норм, становится все более малоэффективным, дорогостоящим и неорганизованным процессом, излишне усложненным наличием этих многочисленных источников законодательства. Проблема 4. Ответственность за нарушения экологического законодательства Большую настороженность инвесторов вызывает неопределенность. связанная с применени-ем гражданско-правовой ответственности за экологические правонарушения. Здесь, на наш взгляд, основными проблемами являются: o недостаточность нормативно-правовой базы расчета экологических ущербов и рисков; o отсутствие судебных прецедентов как в Казахстане, в России, так и в других прикаспийских государствах; o отсутствие механизма распределения экологических рисков через экологическое страхова-ние. Проблема 5. Правовые риски в связи с отсутствием межгосударственного соглашения Инвесторы сталкиваются также и с потенциальными правовые рисками, являющимися пря-мым следствием неопределенности статуса как самого Каспийского моря и пределов юрисдик-ции в отношении него прибрежных государств, так и отсутствия согласованных на межгосударст-венном уровне экологических требований. В настоящее время Каспийский регион лишен право-вой базы, закрепляющей экологические требования, согласованные между прибрежными госу-дарствами. Экологические темы, которые могут быть приняты в будущем, способны как создать препятствия развертыванию хозяйственной деятельности на Каспии, так и, стимулировать такую деятельность. Новые месторождения нефтепродуктов Северного Каспия располагаются на территории двух прибрежных государств - России и Казахстана. Как ожидается, территориальный раздел этой части моря пройдет только по да. Хотя такой подход и может показаться удовлетворительным, его реализация не поможет в ликвидации тонового вакуума в отношении экологического законо-дательства, а именно: законодательством какой страны, России или Казахстана, регулируется драна окружающей среды в пределах установленных границ? Ни в одном из документов между-народно-правового характера решения этого вопроса нет. Без ответа на поставленный выше вопрос пре является недостаточным просто полагаться на экологические требования, содержащиеся в законодательстве одной из стран. Тем не менее, нефтяные компании придерживаются рабочей гипотезы, согласно которой к экологическому ре-гулированию на контрактной территории применяются экологические нормы того правительства. которое заключает соответствующий контракт на разведку и добычу. В действительности, в пра-вовом отношении невозможно определить, какие контролирующие органы и каких юрисдикций несут ответственность за обеспечение соблюдения правовых экологических требований. Ситуа-ция еде более усугубляется невозможностью полного соблюдения экологических требований как России, так и Казахстана из-за наличия определенных противоречий в законодательстве обоих государств. Тем не менее, в настоящее время не имеется согласованной правовой базы для вы-работки единых подходов к регулированию морского бурения. Отсутствие скоординированных подходов не только подрывает уверенность нефтяных компаний-инвесторов в правомерности своих действий в отношении соблюдения ими эколого-правовых требований, но и не позволяет контролирующим органам различных стран проводить рациональную и последовательную поли-тику. Стандарты морского бурения понимаются достаточно единообразно, и они отражены в меж-дународных экологических нормах, которые должны применяться и по отношению к Каспию. В целом, в международных конвенциях достаточно успешно решаются вопросы использования минеральных ресурсов и охраны окружающей среды. Однако, как указывалось выше, примени-мость этих международных конвенций к Каспийскому морю является спорной, и ни Россия, ни Казахстан еще не выработали собственные требования для операций по морскому бурению, которые бы полностью соответствовали международным стандартам. По законодательству России и Казахстана, осуществление любой производственно-хозяйственной деятельности, могущей оказать негативное воздействие на состояние окружаю-щей среды, допускается лишь после получения ее инициатором положительного заключения государственной экологической экспертизы. Применительно к осуществлению бурения в водо-еме, где воды являются объектом общего пользования двух прибрежных государств, это может завести в юридический тупик, поскольку даже получение одним из государств положительного заключения такой экспертизы не создает для другого государства достаточных правовых осно-ваний для начала нефтяных операций. Кроме того, морское бурение может затронуть экологиче-ское благополучие всех или большинства прибрежных государств. Очевидно, это предполагает необходимость получения соответствующих заключений государственной экологической экспер-тизы и одобрения каждой из стран, чьи интересы оказались затронуты. Вопрос одобрения государством операций по бурению представляет собой "обратную сторо-ну" вопроса о том, какие именно государственные органы и каких стран участвуют в выдаче рас-поряжений о приостановлении или прекращении бурения. Законодательство каждого из при-брежных государств предусматривает возможность вмешательства государства с целью пре-кращения бурения в соответствии с требованиями об охране окружающей среды (Закон РСФСР 1991 года "Об охране окружающей природной среды" и Закон "Об охране окружающей среды" 1997 года РК). Однако координация международно-правового регулирования экологических про-блем к .настоящему времени еще не осуществлена. Настолько же проблемна ситуация с осуществлением государственного экологического кон-троля. Возникает закономерный вопрос: органы какого государства и на каком основании участ-вуют в регулировании отношений недропользования на Каспии, каким именно образом они могут осуществлять свои функции и в пределах какой юрисдикции? Ответ на данный вопрос имеет от-ношение практически ко всем аспектам эколого-правового регулирования: аналогичные пробле-мы возникают и в связи с экологическими нормами, и с экологическими платежами, и с юридиче-ской ответственностью, и с экологическими аудитами. Нефтяным инвесторам приходится неиз-бежно заниматься выяснением и согласованием пределов юрисдикции государственных органов и получать требуемые одобрения на основе своего понимания компетенции таких органов, хотя в конечном итоге соответствующий государственный орган вполне может не согласиться с таким представлением о своих полномочиях. Неурегулированность вопроса о том, какие экологические требования и по каким критериям должны быть применимы, порождает ситуацию полной юридической непредсказуемости послед-ствий любой хозяйственной деятельности на Каспии, включая прибрежную десятимильную зону, и, прежде всего, деятельности по разведке шельфовых месторождений на пограничных зонах, а также эксплуатации рыбных богатств. Необходимость заключения новой конвенции по Каспийскому морю очевидна. Без такой кон-венции координация природоохранной деятельности окажется невозможной. Такая конвенция могла бы восполнить многочисленные пробелы в международно-правовом регулировании стату-са и режима природопользования Каспийского моря как внутриконтинентального водоема, пол-ностью изолированного от Мирового океана. Появится также возможность заключить специаль-ные соглашения по регулированию отдельных видов деятельности на Каспии, таких как, напри-мер, освоение био- и минеральных ресурсов, режим судоходства и т.д. Однако, такой путь, если его принять вместо заключения всеобъемлющей конвенции, в конечном итоге может потребовать больше времени и не обеспечить комплексного решения правовых проблем Каспия. Что же можно предпринять в срочном порядке? Представляются обоснованными рассмотре-ние и реализация следующих подходов и предложений до переговоров по принятию всеобъем-лющего международного правового режима для Каспия: 1 .Формирование специального международного комитета по каспийскому региону для разра-ботки и координации согласованной экологической политики прибрежных государств. 2.Разработка модельного каспийского экологического кодекса и его принятие государствами региона с целью создания основы для проведения последовательной политики регулирования экологически значимой деятельности в регионе Каспийского моря. 3.Организация международного мониторинга за экологическим состоянием Каспия и разра-боткой его ресурсов в виде особой функции, делегированной различными государственными органами, с возможностью подтверждения соответствующей юрисдикции. Данные предложения рассматриваются как промежуточные меры, позволяющие приблизить прибрежные государства к принятию согласованного подхода к проблеме охраны окружающей среды в Каспийском регионе. Кроме того, они дадут возможность правительствам и частным предпринимателям осуществлять сотрудничество в разработке соответствующих норм и процес-сов мониторинга и обеспечат механизмы воздействия предпринимателей и общественности на политику в данном регионе. (Журнал "Caspian", 2000-2001) *** |