|
Каспинфо февраль 2000 |
|
Название: Экономика природопользования Главные Пункты: * Анализ потерь российской экономики из-за несовершенства и несоблюдения национального законодательства о недропользовании. (03.02.2000) Полный Текст Экономика природопользования КТО ПРИСВАИВАЕТ ГОРНУЮ РЕНТУ? Потери национальной экономики из-за несовершенства и несоблюдения отечественного законодательства о недропользовании Семен Кимельман, Владимир Санько Семен Аронович Кимельман - заведующий отделом лицензирования и раздела продукции ВИЭМС. ПО ОЦЕНКАМ правительства из страны за рубеж ежегодно вывозится 18-24 млрд. долл. Эти цифры никто не оспаривает, но очень редко указывают, что большая часть этих средств (до 15 млрд. долл.) приходится на добывающие отрасли. О значимости этих потерь для страны говорит бюджет России, который по доходам на 1999 г. был утвержден в размере 474 млрд. руб. (или чуть более 22 млрд. долл., по курсу 21,5 руб.), а на 2000 г. в размере 797 млрд. руб. (или всего 25 млрд. долл., по курсу 32 руб.). Подобные потери становятся возможными из-за несовершенства законодательства и механизмов регулирования предпринимательской деятельности вообще и принципиальной противоречивости законодательства по недропользованию, что особенно ярко проявляется в хозяйственной деятельности предприятий топливно-энергетического комплекса. Основной вывозимый капитал образуется в минерально-сырьевом комплексе за счет природной горной ренты при разработке высоко- и сверхрентабельных месторождений полезных ископаемых, а также на предприятиях первичной переработки сырья. На образование горной ренты весьма существенно влияет динамика мировых цен на экспорториентированные минеральные ресурсы (нефть, газ, благородные и цветные металлы, алмазы и т.п.). Та часть горной ренты, которая не зависит от деятельности недропользователя, должна присваиваться государством, так как в соответствии с Конституцией России и Законом "О недрах" оно является собственником недр. Эта часть горной ренты должна изыматься в консолидированный бюджет через соответствующую систему налогообложения. Российское налоговое законодательство включает ряд действующих налогов, которые в той или иной мере можно отнести к изъятию рентного дохода (горной ренты). Это прежде всего акцизы на отдельные виды минерального сырья (нефть, природный газ); налоги на пользование недрами - регулярные платежи за добычу (роялти), за поиск и разведку месторождений (ренталс) и разовые платежи (бонусы); отчисления (налог) на воспроизводство минерально-сырьевой базы (ОВМСБ); таможенные пошлины; налог на прибыль (доходы) организаций. Государственная политика платного недропользования слабо учитывает рентную природу недропользования, а налоговая система практически не учитывает конкретные особенности разрабатываемых месторождений полезных ископаемых, их первичной переработки и реализации. В настоящее время предприятия нефтегазового комплекса объединены в десяток мощных монополизированных вертикально-интегрированных холдинговых компаний ("ЛУКОЙЛ", ТНК, ЮКОС, "СИДАНКО", "Сибнефть" и др.) и "Газпром", которые ведут поисково-разведочные работы, добычу и реализацию, в том числе и на экспорт. "Газпром", кроме того, осуществляет и транспортировку газа. Нефтяные компании приватизировали нефтепереработку и нефтехимию. В нефтехимии сильны позиции и у "Газпрома". Страна поделена нефтяными компаниями на зоны влияния, и поэтому какая-либо конкуренция в большинстве регионов страны отсутствует. Все это позволяет им диктовать цены на энергетическое сырье и продукты его переработки. Финансовыми потоками внутри холдинга управляет его руководство. Между добычей сырья и его реализацией (или первичного продукта его переработки) на внутреннем или внешнем рынке прочно обосновался теневой сектор из посредников, перекупщиков, перепродавцов, замкнутых на руководство холдинга, которое поэтапно присваивает себе основную часть горной ренты. Многочисленные посредники предназначены лишь для сокрытия масштабов присвоения горной ренты. Важнейшим элементом в сокращении базы налогообложения в руках холдинга является политика промежуточных контрактных цен на всем пути прохождения продукта. Ряд примеров бесконтрольного произвольного манипулирования этими ценами "Газпромом" и нефтяными холдингами в результате доказывает, что государственный бюджет несет громадные потери. Цены недропользователей внутри обеих компаний выросли за год в 2 раза, в то же время на внутреннем рынке России они увеличились за это же время в 4-5 раз (на 400-500%). Цена на российскую нефть на мировом рынке возросла с 11-12 долл. за баррель до 22-26 долл. (с 1800 до 4900 руб. за тонну). Курс доллара увеличился с начала 1999 г. с 20,65 руб. до 27 руб., то есть всего на 31%. Рост цен на промышленные товары за год составил 68%. Различие в ценах на каждом этапе присвоения позволит оценить потери государства от несовершенства хозяйственного законодательства. Налоговой базой для исчисления ОВМСБ и роялти является "стоимость товарного продукта, полученного и реализованного из фактически добытых полезных ископаемых", которая конкретизируется по основным видам минерального сырья. Так, по нефти, природному газу и газовому конденсату налоговая база в законодательстве конкретизирована следующим образом: "стоимость собственно полезных ископаемых, прошедших первичную обработку". Такая формулировка налоговой базы породила также такие понятия, как стоимость нефти и газа на устье скважины, внутрикорпоративные цены, которые определяют цену продажи недропользователем нефти своей материнской компании. Для пущей важности их стали называть внутренними ценами компаний при поставках на свои нефтеперерабатывающие заводы (НПЗ). Это позволяет холдингу резко уменьшить выплаты по регулярным платежам, взимаемые за осуществление добычи полезных ископаемых, и размер ОВМСБ. Ставки этих сборов исчисляются в зависимости от стоимости реализации продукции недропользователем, хотя по идеологии недропользования они должны рассчитываться, исходя из рыночной стоимости продукции. Руководство холдинга, закрывая нефтедобывающему предприятию свободный выход на открытый рынок, в несколько раз сокращает ОВМСБ и роялти. Величина сокрытия точно характеризуется отношением цены продажи нефти компанией на российском рынке к отпускной цене добывающего предприятия. В 1999 г. у "ЛУКОЙЛа" эта величина поднялась от 1,2 в январе до 2,7 в декабре, а показатели ЮКОСа, не опускавшиеся ниже 2,1, в ноябре достигли 6,4. Занижение внутрикорпоративных цен приводит к сокращению доли оплаты труда в себестоимости добычи нефти и газа, что, в свою очередь, значительно уменьшает поступления во внебюджетные фонды (пенсионный, медицинский, страховой). Необходимо обратить внимание и на ряд других весьма значимых негативных моментов ценового произвола руководства холдинга к нефтедобывающему предприятию. Низкую внутреннюю закупочную цену нефтяные компании часто используют не только для снижения налогооблагаемой базы, но и как основное орудие перераспределения собственности. Выручка добывающего предприятия от реализации продукции по этим ценам в большинстве случаев не покрывает всех издержек производства и обязательных платежей в бюджеты всех уровней. То есть имеет место сознательное банкротство нефтедобывающих предприятий, что позволяет скупать их за бесценок. Если учесть, что на чековых аукционах приватизировались именно нефтедобывающие предприятия, а не ныне существующие холдинги, то становится очевидным прямой грабеж сотен тысяч мелких акционеров. Каждый из них не имеет возможности отстаивать свои позиции, как Дарт, представляющий интересы американских инвестиционных фондов, которых просто невозможно "кинуть", как российских акционеров. Если же не проводится процедура банкротства, то при введении единой акции холдинга резко занижается рыночная стоимость акций нефтедобывающего предприятия из-за якобы низкой его рентабельности, а то и убыточности. При обмене их на акции холдинга руководство навязывает любой удобный для себя обменный курс. Динамика ценовых рядов нефти при реализации внутри России по прямым договорам на НПЗ других компаний свидетельствует о сильной корреляции с ценами на мировом рынке. Стоит обратить внимание на то, что "ЛУКОЙЛ", например, в меньшей степени реагирует на рекомендации правительства по сдерживанию цен. Это можно объяснить тем, что компания в основном провела реструктуризацию дочерних предприятий и уже не проводит их насильственное банкротство и скандальный обмен акций предприятий на единую акцию холдинга. Имея более устойчивое положение, "ЛУКОЙЛ" в большей мере независим от правительства. У ЮКОСа реструктуризация в разгаре, но и он не выдержал - в конце года резко повысил цену на нефть. Такой резкий рост цен на энергоносители (за год в среднем в 4 раза, при 68-процентном росте цен на промышленные товары), несомненно, послужил основной причиной того, что импортозамещающий потенциал дефолта 1998 г. так быстро иссяк. То есть все это говорит о том, что у правительства нет четкой ценовой и налоговой политики с учетом интересов отечественного производителя. К потерям бюджета приводит не неправильные плановые задания по ОВМСБ, а то, что внутрикорпоративные цены являются налогооблагаемой базой. Только за счет нормализации налоговой базы по нефти государство получило бы в 3-5 раз больше платежей за недра (ОВМСБ, роялти). Эти оценки относятся к нефтяным компаниям, где базовая цена для исчисления отчислений хоть в малой степени, но все-таки связана с рыночными ценами. У "Газпрома" налоговой базой ОВМСБ и роялти служит внутренняя цена газодобывающего предприятия, которая не подвержена рыночным колебаниям. Цена эта фиксируется с согласия Минфина на целый год. На 1999 г. она была порядка 46,16 руб. за 1000 кубометров газа при оптовой цене на внутрироссийском рынке в 350 руб., то есть база налогообложения была занижена в 7,5 раза. В результате, как видно из расчетов, в целевой бюджетный фонд воспроизводства МСБ ежегодно не поступает 15-16 млрд. руб., что равносильно годовой сумме фактически собираемых ОВМСБ. То есть только за счет установления ОАО "Газпром" налоговой базы в соответствии с законодательством, общая сумма ОВМСБ и роялти увеличилась бы в 2 раза. Во многих странах для изымания горной ренты в добывающих отраслях активно используются акцизы. Наша налоговая система тоже предусматривает их применение. В принципе акцизы должны быть различными для разных месторождений. Поэтому не случайно, что акцизы на нефть ранее устанавливались дифференцированно по нефтяным компаниям от 10 до 100 руб. из расчета в среднем по России - 53 руб. С 1.01.2000 г. для всех нефтедобывающих организаций установлена единая ставка акциза - 55 руб./т. Такой уравнительный подход принесет казне новые потери. Так, при курсе доллара 6 руб. в первой половине 1998 г. и мировых цен на нефть порядка 80-90 долл. акцизы для различных компаний назначались от 2 до 17 долл. Сейчас же при ценах на нефть Urals в 180-200 долл. утвержден акциз в размере меньше двух долларов. Таким образом, акциз на нефть практически не выполняет своих основных функций: выравнивание начальных условий для деятельности предприятий и изъятие существенной части горной ренты в пользу собственника недр. Принимая последнее решение по размерам акцизов на нефть, правительство явно или скрыто включилось в ценовую игру холдингов, то есть всерьез восприняло как ограничитель размера акциза низкие цены на продукцию у недропользователей. Какое правительство утвердит акциз в 50 долл. на тонну, который нефтедобывающее предприятие должно отнести на себестоимость, если руководство холдинга платит недропользователю в лучшем случае 40 долл., а то всего лишь 25? Столь же безрадостная картина и с акцизами на газ. Сейчас она установлена в размере всего 30%, а ставка акциза на природный газ, реализуемый на территории России и Белоруссии, равна 15% (Постановление правительства РФ от 22.01.99 # 81 "О ставках акциза на природный газ"). Но эти акцизы явно занижены. Нормативно высоким уровнем рентабельности считается 20-25%. Если даже принять, что рентабельность равна 25%, то прибыль ОАО "Газпром" должна составить не более 56 млрд. руб., что в сумме с затратами равно 95 млрд. руб. Следовательно, государство в виде акциза должно получить не менее 128,6 млрд. руб. или его ставка должна быть не менее 60%. Другими словами, из-за заниженной ставки акциза на экспортируемый природный газ федеральный бюджет недополучил почти 80 млрд. руб., что составило 20% налоговых доходов федерального бюджета на 1999 г. Следует отметить, что даже грубая оценка бюджетных потерь в "Газпроме" затруднительна из-за большой его закрытости. Существуют только отрывочные данные. Различие в ценах при поставках по договорам и рынка предложений внутри России в принципе можно объяснить влиянием ряда факторов: призывом правительства к мораторию на повышение цен, временным лагом на договорные цены и т. д. Цены поставок нефти в страны СНГ по своему уровню мало чем отличаются от свободных цен внутрироссийского рынка, если учесть транспортный фактор и таможенные пошлины. Это и неудивительно, так как эти поставки в основном осуществляются по межправительственным соглашениям и контролируются правительствами. Другое дело - мировой рынок. В этом случае разность цен на мировом и свободном внутрироссийском рынках этими факторами никак не объяснишь. В январе 1999 г. она превышала 30 долл., а к концу года уже достигла 60 долл. Куда же девается треть нефтедолларов? По данным Госкомстата и Государственного таможенного комитета, средняя контрактная экспортная цена на российскую нефть в январе-сентябре 1999 г. увеличилась с 79 до 88,5 долл. за тонну. Цены на мировом рынке за этот период увеличились почти вдвое. По этим же данным, от экспорта 102 млн. т. нефти за январь-сентябрь 1999 г. получено 9 млрд. долл., что больше по сравнению с аналогичным периодом предыдущего года лишь на 11,5%. В последние месяцы 1999 г. биржевые цены тонны нефти марки Urals на мировом рынке достигли 170-200 долл. (соответственно цена одного барреля составила 23-27 долл.). Таким образом, российские нефтяные монополии в 1999 г. реализуют нефть на экспорт по заниженным в два раза контрактным ценам. Такую разницу между контрактными и мировыми ценами нельзя объяснить только временным лагом. Здесь, очевидно, имеет место реализация "своему" зарубежному посреднику, что означает чуть прикрытый вывоз капитала из России, с одной стороны, а с другой - соответствующее снижение налога на прибыль. За рубеж в 1999 г. только из-за низких экспортных контрактных цен на нефть ушло не менее 3 млрд. долл. Во втором полугодии 1999 г. часть горной ренты государство стало изымать в виде таможенных пошлин, увеличивая их по мере роста мировых цен на нефть. В декабре 1999 г. они достигли 15 евро за тонну. Безусловно, это существенная прибавка в доходы государства. Хотя опять-таки это не соответствует истинным величинам горной ренты, возникающим из-за не зависящего от недропользователей роста мировых цен. В горнодобывающей и особенно в нефтедобывающей промышленности холдинги часто на лучших участках месторождений образуют совместные предприятия (число таких организаций более 50), это, конечно же, приводит к утечке прибылей за рубеж в офшорные зоны. Ради увеличения вывозимого капитала для этих предприятий поднимаются внутрипроизводственные цены. Важным каналом вывоза капиталов за рубеж служат валютные кредиты под высокие (более 20%) процентные ставки (во всем мире эти ставки не превышают ставку LIBOR (5-6%) плюс 2-3%, то есть 7-9%). Несомненно, что большая часть зарубежных кредитов берется в аффилированных с холдингом офшорных банках. Как видим, концерны нефтегазового комплекса успешно используют несовершенство законодательства для снижения выплат в госбюджет по ОВМСБ, роялти и акцизам. Большая часть средств, уведенных от налогообложения, остается в аффилированных посреднических организациях, которые реализуют добытую продукцию на внутреннем и внешнем рынках. Естественно, что в большей мере это имеет место при реализации на мировом рынке. Таким образом, можно констатировать, что горная рента, которая по праву принадлежит государству, изымается им не в полном объеме и не у того, у кого она образуется. Цифры потерь бюджета от несовершенства существующего хозяйственного и налогового законодательства, конечно, можно уточнять, пытаться уличить авторов в неточности, но порядок цифр верен. Одно это должно заставить правительство срочно заняться серьезным пересмотром всей системы налогообложения недропользования. При этом необходимо учесть налоговую практику развитых стран. Так как в ближайшем обозримом будущем стратегия развития страны неразрывно связана с минерально-сырьевым потенциалом и политико-экономическими механизмами его освоения, государство обязано иметь в своих арсеналах экономические рычаги воздействия на недропользование с целью изъятия рентных платежей в пользу всего общества. === ТАБЛИЦА === Расчет (упрощенный) рентабельности экспорта газа 1. Годовой экспорт газа 130 млрд. куб. м 2. Экспортная цена 1000 куб. м 80 долл. 3. Валютная выручка (1) х (2) 10,4 млрд. долл. 4. То же в рублях по курсу 1 долл. = 21,5 руб. 223,6 млрд. руб. 5. Затраты на добычу и транспортировку газа до границы 300 руб./1000 куб. м 6. Общие затраты на 130 млрд. куб. м 39 млрд. руб. 7. Акциз на газ по бюджету на 1999 г. 48,9 млрд. руб. 8. Балансовая прибыль от экспорта газа (4) - (6) - (7) 135,7 млрд. руб. 9. Рентабельность экспорта газа с учетом действующей ставки акциза (8): (4) 60,7% Источник: информационное агентство "Кортез", Минтопэнерго |